Une petite histoire du chômage

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Photo : Fdecomite

Avant de se lancer dans une grande étude sur le chômage, il faut savoir de quoi nous parlons exactement. Vous me direz, le chômage, on sait tous ce que c’est, nous en entendons parler depuis belle lurette. Que ce soit dans la bouche des politiciens ou dans les médias, le sujet est un problème largement débattu et traité avec une régularité qui ferait rougir n’importe quel bus de la STIB.

C’est vrai, mais sait-on vraiment quand est apparu le chômage ? Quand est-il devenu un enjeu en Belgique ? Ma rigueur légendaire, qui m’a plutôt servie dans le passé, m’oblige à d’abord étudier les origines du phénomène. Voici donc une modeste petite histoire du chômage, frise chronologique à l’appui.

1930-1960 Les débuts de la Belgique sociale

Sans remonter trop loin dans le temps, on peut considérer que l’Etat belge a pris le problème du chômage à bras le corps dans les années 30. Et il était temps.

Il existait déjà, depuis la seconde moitié du 19ème siècle, une série de caisses privées d’aide pour les ouvriers. Elles leur permettaient de bénéficier, en cas de besoin, d’allocations chômage. Les travailleurs décidaient ou non de s’affilier aux mutuelles de leur entreprise, qui de plus en plus se regroupaient par secteurs ou par territoire, mais sans qu’il y ait une quelconque régularisation dans le secteur. En gros, c’était le bazar.

Différentes crises ont eu lieu durant le début du 20ème siècle, la plus grave étant évidemment la Première Guerre mondiale. Les caisses privées se sont vite retrouvées dépassées par la masse de travailleurs sans emploi. C’est le moment qu’a choisi le gouvernement pour enfin venir à la rescousse. Il était auparavant très réticent à l’idée de collaborer avec les divers mouvements syndicaux. J’imagine bien mon mineur d’arrière grand-père lancer un “Pas trop tôt !” amer.

En 1935, l’Office National du Placement et du Chômage (ONPC) est créé. Cet établissement public rattaché au ministère du Travail et de la Prévoyance sociale est chargé de répartir les fonds et d’harmoniser la situation au niveau du pays entier. Cela permet également à l’Etat de mieux analyser la situation et de pouvoir réagir en conséquence. Des bureaux régionaux sont ouverts pour couvrir tout le territoire. Fin 1944, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les citoyens se voient accorder davantage de droits sociaux grâce à un arrêté-loi qui signe la naissance de la Sécurité Sociale en Belgique. L’assurance sociale devient obligatoire et comprend le droit à l’indemnisation chômage.

1960-1975 : Une politique sociale de plus en plus structurée

La situation en Belgique à la fin des années 1950 et au début des années 1960 est pour le moins difficile. De nombreuses entreprises ferment, de grands mouvements de grèves éclatent pour protester contre les politiques d’austérité. Comment ça, ça vous rappelle quelque chose ? L’Etat décide de réagir en instaurant le Fonds de Fermeture d’Entreprises en 1960. Celui-ci est censé ne durer que quelques années, mais il perdure encore aujourd’hui. Les employeurs qui ont plus de cinquante salariés sont tenus, en cas de cessation d’activité, d’offrir une indemnisation de licenciement à tous ses travailleurs ayant au moins cinq ans d’ancienneté.

Pour compléter ces grandes avancées sociales suivant la Seconde Guerre mondiale, (ah, douce époque que celle des Trente Glorieuses),  la loi du 14 février 1961 crée l’Office National de l’Emploi, plus connu, encore maintenant, sous le nom de « l’ONEM ». Il remplace l’Office National du Placement et du Chômage de 1935, ses compétences sont  élargies. Cette décision s’inscrit dans une logique plus large de l’Etat de mener une politique d’emploi plus efficace.

1975 à nos jours : Pour une autre politique en matière de chômage

À partir de 1975, c’est la crise de l’Etat-providence. La santé économique de la Belgique se détériore suite à l’accélération de la mondialisation et à la vilaine désindustrialisation. En dix ans, le nombre de chômeurs passe de 50 000 à 500 000 !

1980. Pendant que Pink Floyd posait une autre brique sur le mur, le monde est anéanti par un second choc pétrolier. La Belgique s’enfonce dans la crise : le budget est en déficit croissant, l’inflation augmente de manière inversément proportionnelle à l’emploi. La situation est telle que l’Etat est obligé de prendre des mesures : en 1982, le franc est dévalué, les salaires sont bloqués et les prestations sociales sont réduites.

Et dans la joie et la bonne humeur, c’est tout le paysage institutionnel belge qui s’apprête à être bouleversé. En quatre mots : réforme de l’Etat. Des mots qui nous font peur aujourd’hui mais qui, en fait, recouvrent une réalité très simple. Les missions de l’ONEM sont réparties selon trois niveaux de compétences : le placement est transféré aux régions et la formation professionnelle aux communautés. Les allocations chômage restent quant à elles une compétence nationale, exercée exclusivement par l’ONEM. De ces changements institutionnels naissent de beaux bébés : parmi ceux qui nous intéressent, le FOREM (chargé du placement des demandeurs d’emploi en Région wallonne et de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi en Communauté française et germanophone) et l’ORBEm/BGDA (chargé uniquement des missions en matière de placement des demandeurs d’emploi en région bruxelloise). Aujourd’hui, l’ORBEm est devenu Actiris, mais nous parlons bien de la même organisation.

Tous ces bouleversements n’empêcheront malheureusement pas le chômage de progresser. En 1987, il atteint le triste record d’un million d’abonnés. Il faut donc réagir : l’Etat décide alors de renverser totalement la politique économique. Après avoir épuisé les finances publiques, il faut désormais réduire le déficit budgétaire et rétablir la compétitivité des entreprises.  Pour ce faire, des tas de mesures vont être mises en place. Pour les novices, c’est un peu le bazar. Alors, suivez la guide Fardo !

  • Le renforcement du travail partiel

Le public visé ici est essentiellement féminin. Ces travailleuses à temps partiel reçoivent des allocations pour leurs jours d’inactivité et touchent ainsi l’équivalent d’un salaire à temps plein. En 1982, l’ONEM compte 23 613 allocataires. Sept ans plus tard, ils seront plus de 197 000.

  • L’éloignement du marché du travail par le biais du statut de non-demandeur d’emploi

À cette époque, l’idée d’un chômage structurel commence à germer dans la tête du législateur. Un nombre important d’anciens travailleurs semble écarté du marché de l’emploi de manière définitive. Du coup, ces chômeurs vont être dispensés de chercher un emploi. Ils sont en général âgés d’une cinquantaine d’années ou sont plus jeunes mais dotés d’un handicap physique ou connaissent de graves difficultés sociales et familiales.  Ce sont les dispenses passives.

À côté de ces dispenses passives, il y a bien sûr les dispenses actives. Parmi lesquelles : la formation des classes moyennes (instaurée en 1983), la reprise d’études via contrat d’apprentissage (nous sommes en 1985) ou encore la préparation à l’installation comme indépendant (la même année). Enfin, en 1987, l’Etat instaure les Agences Locales pour l’Emploi. Elles permettent à des chômeurs de prester un nombre limité d’heures pour le compte de particuliers, d’autorités locales et d’associations du secteur non marchand. C’est également via ces agences que seront instaurés plus tard les titres-services (2001).

  • L’interruption de carrière

Instauré dans le milieu des années 80, le mécanisme d’interruption de carrière fait fureur dans les années 2000. Concrètement, le travailleur a le choix de lever le pied en partie ou totalement pendant un laps de temps déterminé. En 1985, à cause de la crise économique, l’employeur est obligé  de remplacer la personne qui arrête sa carrière par un chômeur complet.

L’interruption de carrière devient ainsi un moyen de lutter contre le chômage par la redistribution automatique.

Fin des années 80, la situation économique s’améliore et la croissance reprend vigueur, ouf. En 1989, le taux de chômage en Belgique est de 13% (il était de 19% cinq années plus tôt).

Courage, il ne nous reste plus qu’à aborder le processus d’activation des demandeurs d’emploi par la formation, principalement développé dans les années 90.

La décennie 90 : les années folles de la formation

En 1992, Laurette Onkelinx est nommée ministre fédérale. Elle est chargée de l’Intégration sociale, de la Santé publique et de l’Environnement. Un an plus tard, la ministre Onkelinx met en place  son “programme d’urgence pour une société solidaire”. Ce programme détaille plusieurs grandes mesures : la dépénalisation du vagabondage, la revalorisation du travail social, l’augmentation des subsides versés aux CPAS et enfin la mise en place d’un projet individualisé pour l’intégration sociale et le dépassement de l’aide financière. Je ne suis pas une grande fan de la variété française, mais j’en connais une, chantée par Alain Delon et Dalida, qui s’appliquerait assez bien à la situation (Paroles Paroles, vous connaissez ?).

En 1993 toujours, le plan d’embauche des jeunes est instauré pour ceux qui ne possédent peu ou pas d’expérience professionnelle. Les jeunes sont dotés d’une carte d’embauche (octroyée par l’ONEM) qui leur permet de prouver que l’employeur entre en ligne de compte pour une importante diminution de cotisations sociales. Un an plus tard, le plan s’élargit aux chômeurs de plus ou moins longue durée (et non plus uniquement les jeunes) ainsi que certaines catégories ayant des chances restreintes. À partir de 1995, une fois encore, ça se diversifie dans la terminologie, à coup de contrats, d’allocations et de programmes. J’en passe et des pas mûres ! Voici un petit récap’. En 1995, les contrats de première expérience professionnelle sont instaurés. Deux ans plus tard, le programme de transition professionnelle est lui aussi adopté.

Les années 2000 ou la recherche active d’emploi

Au début des années 2000, en raison de l’instabilité économique, le rôle de réinsertion de l’ONEM va augmenter. La mission principale de l’organisation est axée sur l’activation des allocations de chômage. L’Europe a mis la pression. Le Plan Activa (avec l’allocation de travail) est adopté en 2002. En fait, les cotisations sociales imposées aux employeurs diminuent mais les allocations sont activées sous forme de subside salarial. À cette époque, l’ONEM met l’accent sur l’importance de la recherche active du côté des demandeurs d’emploi (petite précision terminologique en passant : on parle désormais “d’emploi” à pourvoyer et de “travail” à fournir). Cela nécessite évidemment un accompagnement des demandeurs d’emploi le plus tôt possible mais aussi un suivi des efforts de réinsertion. À la clé : de l’aide ou des sanctions en cas de mauvaise volonté.

En 2006, le Pacte de solidarité entre générations est adopté. Il se concentre sur l’activation des plus âgés. Comment ? 1) En optimisant le complément de reprise du travail des pensionnés. 2) En augmentant la durée de carrière pour l’octroi de prépension. (Remarquons que l’âge de la pension des femmes va lui aussi être augmenté : il passe de 60 à 65 ans ce qui entraîne une hausse dans le nombre d’allocataires au chômage). 3) Par la création d’une cellule emploi qui assurerait un accompagnement en cas de licenciement. Ce pacte est intergénérationnel, les jeunes ne sont donc pas oubliés. Pour eux, de nouvelles allocations sont introduites : l’allocation de stage, de formation et d’établissement.

En 2007, la crise des subprimes éclate au Etats-Unis. Un an plus tard, la crise prend une tournure carrément mondiale. Vous connaissez l’histoire. Les effets sur le marché de l’emploi ne se feront sentir qu’à partir de 2009. Des mesures exceptionnelles vont être adoptées, elles mobilisent l’ensemble des régimes d’indemnisation active. Par exemple, le temps de travail diminue pour s’adapter à la charge de travail à effectuer et les temps partiels vont être largement encouragés. Autre exemple : les règles d’indemnisation vont être améliorées lors d’une mise au chômage temporaire.

En 2010-2011, le plan Win Win (mais on se demande encore qui a gagné) est adopté comme une variante du Plan Activa. Le groupe cible de travailleurs est élargi, il prévoit des allocations de travail jusqu’à un maximum de 1100€ comme incitation supplémentaire à l’embauche de jeunes ou de chômeurs âgés. Dernière mesure en date : l’allocation d’expérience. Cette allocation est octroyée à titre de promotion de la mise à l’emploi de travailleurs ayant subi une restructuration. Ils peuvent mettre leur expérience au service d’établissements scolaires, d’organismes de formation et de services de placement. Le but était d’augmenter le taux d’emploi des chômeurs de plus de 50 ans. Il fallait contrebalancer le frein à l’emploi que constituait le complément d’ancienneté.

Soit. J’aimerais vous dire qu’on en a fini avec l’histoire du chômage, mais ce serait mentir. Il reste encore de nombreuses pages à écrire sur le sujet dans les prochaines années, de quoi dépasser en volume l’intégrale de ce cher Emile Zola.

 

Sources :

“75 ans de l’ONEM, un regard sur le passé, le présent et le futur”, site internet de l’ONEM, url :http://www.onem.be/D_documentation/Publications/75jaar/FR/75FR/index.html

Reginald Savage, Économie belge 1953-2000. Ruptures et mutations, Editions UCL-Presses universitaires de Louvain, Louvain-la-Neuve, 2004.

Ouvrage collectif sous la direction d’Isabelle Cassiers, Que nous est-il arrivé? Un demi-siècle d’évolution de l’économie belge,  De Boeck Université, 2000.

Ouvrage collectif, 50 ans de Sécurité Sociale, et après ?, Bruylant, Bruxelles, 1995.

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